中国共产党依法治国的历程及思考

十八届四中全会关于依法治国的决定，既是以习近平为总书记的党中央治国理政政治智慧的反映，又凝聚了党长期依法治国的历史经验。回顾党依法治国的艰辛探索和发展历程，总结经验，对于深化对依法治国的理解，更加自觉地贯彻四中全会精神，无疑是大有裨益的。

一、 中国共产党依法治国的历史进程

可以说，中国共产党从革命根据地时期到今天，一直在进行依法治国的探索，大体上可以划分为四个时期。

第一个时期是从土地革命到1949年新中国成立，是党在局部执政的根据地进行初步法制建设，是中国共产党依法治国探索的开端。

这个时期中国共产党领导的法制建设经历了一个从无到有、从零散到比较系统的过程。在第二次国内革命战争时期，中央苏区制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，这是当时最重要的法律文件,是第二次国内革命战争时期工农民主政权的根本法，共 17条。 其基本内容为确定政权的性质和任务，“这个专政的目的，是在消灭一切封建残余，赶走帝国主义列强在华的势力，统一中国，有系统地限制资本主义的发展，进行苏维埃的经济建设，提高无产阶级的团结力与觉悟程度，团结广大贫农群众在他的周围，同中农巩固的联合，以转变到无产阶级的专政”。宪法大纲是中国第一部反映劳动人民当家作主、参加国家管理的宪法性文件，为后来建立革命政权和法制建设提供了经验。

抗日战争时期，根据地相对稳定，政权比较巩固，因此法制建设也有较大发展,产生了《陕甘宁边区施政纲领》这样重要的法律文件。其主要内容是：1、规定边区政府的基本任务和奋斗目标是:进一步巩固边区,发展抗日的政治经济文化建设，以达到坚持长期抗战、增进人民福利的目的；根据抗日民族统一战线的原则，团结边区内部各社会阶级、各抗日党派，发挥一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、驱逐日本帝国主义而战；坚持与边区境外友党友军及全体人民的团结，反对投降分裂倒退的行为。2、规定保障抗日人民的各项民主权利：保障一切抗日人民（包括地主、资本家、农民、工人等）的人权、政治权利、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙等自由权，除司法系统及公安机关依法执行职务外，任何机关部队团体不得对任何人加以逮捕、审问或处罚，人民则有权利用任何方式控告任何公务人员的非法行为。3、规定了边区政府的各项方针政策。如中国共产党与各党派各群众团体实行民主合作的“三三制”的政权政策，以及锄奸、土地、劳动、婚姻、财政经济、文教卫生、民族侨务和外事工作等各项方针政策，是边区政府的根本法。在解放战争时期，法制建设在抗日战争时期法制建设成就基础上又有进一步提升。这一时期值得纪念和总结的一件大事，是1948年通过的《中国土地法大纲》，这个大纲集中解决民主革命最重要的土地问题，极大地激发了贫苦农民群众的革命积极性，在土地法大纲指导下，党领导亿万农民打破封建土地所有制，农民得到祖祖辈辈梦想的命根子——土地，切身最大利益的满足让农民真心实意把共产党看做自己翻身求解放的引路人，并在党组织动员下，踊跃参加人民解放军，为解放战争的最后胜利奠定了根本的民心基础和物质基础 。《中国土地法大纲》在中国共产党法制史上占有极其重要的位置，原因就在于此。纵观民主革命时期革命根据地的法制建设，有如下特点：第一，当时的立法有鲜明的目的性，即为保卫、巩固、发展党领导的革命政权服务，打击敌人，动员人民群众推翻反动统治者。立法的价值取向是，革命需要和人民利益至上，从实践看也确实达到了这个目的。第二， 从立法内容看，由于历史条件的限制，还比较粗糙，不够完善，许多法律条文也未能在实践中得到有效执行。第三，在紧张的战争年代，政策具有灵活多样、及时有效和内容具体等特点, 更适合发挥对革命战争的指导，因此当时许多巩固政权的措施不是依靠法制而是通过党的政策进行的。很明显，以政策为主、以法律为辅，是当时党领导革命的一个特点。尽管如此，中国共产党作为工人阶级政党，在处于被围剿、迫害的情况下，仍然通过法制来管理政权，这件事本身就有及其重大的意义，表明党是个完全不同于旧式革命者的新型先进政党，对承担的艰巨历史使命有高度的自觉。这一时期法制建设取得的成就，为新中国的法制建设做了杰出的奠基和开局工作，也为今天的依法治国提供了有益的启示。

第二个时期是新中国成立到十一届三中全会，这是我国社会主义法制建设取得重要成就而又遭受挫折的时期。

新中国的成立，结束了战争状态，实现了民族独立和人民解放，在全国范围内建立了巩固的政权，为全面的法制建设提供了基本的政治条件和社会环境。党明确宣布，废除国民党的《六法全书》，建立人民的法制。1949年9月召开中国人民政治协商会议，通过的共同纲领第十七条明确规定：“废除国民党反动派政府一切压迫人民的法律、法令，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度”。这是一个极其重要的举措，不破不立，只有彻底打破旧法统，才能建立人民的法律。这一时期法制建设的指导思想，是毛泽东关于人民民主专政的理论，其着眼点，是巩固、发展新民主主义革命成果，为过渡到社会主义社会打下基础，成就是显著的。体现在，1950年4月中央人民政府委员会通过了新中国第一部婚姻法，废除封建婚姻制度，解放了广大妇女。1950年6月通过的土地改革法，废除封建的土地制度，这是巩固民主革命成果的必要举措。1952年中央人民政府委员会批准了惩治贪污条例，这对党执政初期反对腐败，保持国家机关和国家工作人员的廉洁，起到重要作用。这一时期法律建设成就的集大成者，是1954年通过的中华人民共和国第一部宪法。这部宪法以《共同纲领》为基础，又是《共同纲领》的继续和发展。宪法肯定了《共同纲领》中有关国家政治制度，经济制度，军事制度，文化教育之策，民族政策的基本原则，同时根据新民主主义向社会主义过渡的需要，规定了过渡时期的总任务及实现这一任务的具体方法和步骤；对国家机构和公民的基本权利义务作了更加具体的规定。1954年宪法总结了我国人民长期革命斗争的历史经验，其颁布实行，对于巩固革命胜利成果，推动社会主义改造，起了巨大的历史作用。从1949年到1957年，中央颁布的法律法规有九百多部，初步建立起了人民民主专政的法律制度。1956年党召开第八次全国代表大会，八大通过的关于政治报告的决议提出：“由于社会主义革命已经基本完成，国家的主要任务已经由解放生产力变为保护和发展生产力”，“国家必须根据需要，逐步系统地制定完备的法律”。历史发展的客观情势是，1956年社会主义改造的胜利完成，本应当成为社会主义法制建设的重要起点。然而，社会主义法制建设的道路是不平坦的。中国历来是个人治而非法治的社会，这个传统是巨大的历史惰性，必然在相当程度上影响到党对法制建设的看法，加上党领导的革命是以暴力推翻反动统治的，它本身是“造反有理”、“无法无天”的。从革命党转为执政党，法治思维很难在一朝一夕建立起来。这种情况董必武在八大上曾经深刻分析过，他指出，法制不完备的状况，在新建的国家内会不可避免地存在一定时候，但是应该逐渐完备起来。如果让法制不完备的现象继续存在下去，就会成为一个严重问题。他还指出，不重视和不遵守法制的现象，有它的历史根源。一是我们的党员和干部仇视旧法制的心理，容易引起对一切法制的轻视心理；一是革命的群众运动不是完全依靠法律的，因而助长人们轻视一切法制的心理。因此，必须采取积极措施，健全人民民主和法制。可惜，在当时历史条件下，他的话没有引起高度重视，也没有在全党形成共识。加剧这种情况的是对经典作家关于无产阶级专政论述的误解。列宁在十月革命前写到：“无产阶级专政是直接凭借暴力而不受任何法律约束的政权”。列宁的原意是强调以无产阶级革命要打碎旧的国家机器，革命后建立的政权当然不受旧法统约束。囿于历史条件，列宁没有论述无产阶级政权与新的法律的关系，更未能提出依法治国思想。由于中国共产党走过的革命道路和形成的革命传统，很容易绝对地、简单化地理解列宁的思想，导致对法制的忽视。历史的局限性反映在人们的认识中，就是八大党章没有说明党同宪法、法律的关系，也没有提出党要保证国家机关、司法机关和各种经济文化组织有效地行使自己的职权问题，而这些都是有关执政党领导和依法治国的重大问题。八大以后，也没有能够进一步健全社会主义民主和法制。从1950年代后期开始，在“左”的思想影响下，党的领导制度中权力过分集中的现象日益发展，在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是第一书记。党的一元化领导，实际上变成了个人领导。党同政府。经济组织、群众团体之间如何划分职权范围的问题，始终没有得到解决，最后发展到党超越宪法和法律，取消国家机关的应有的职权，这是“文化大革命”得以发生的一个重要原因。正如邓小平所总结的：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”

第三个时期是从十一届三中全会到十八届四中全会。这是中国共产党确立依法治国方略、社会主义法治建设取得重要进展的时期。

社会主义法制的破坏使中国共产党和中国人民付出沉重代价，但是历史的代价是以历史的进步为补偿的。一个最重要的补偿就是全党全国人民对社会主义法制的认识日益深刻并形成共识。十一届六中全会“关于建国以来党的若干历史问题的决议”指出，‘文化大革命’的发动和发展的一个重要条件是，党“没有能把党内民主和国家政治生活、社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威”。这是一个惨痛的教训，为了防止今后不再发生类似“文化大革命”的事件，十一届六中全会决议指出，“必须巩固人民民主专政，完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量”。邓小平在十一届三中全会前召开的中央工作会议上，针对过去存在的问题，明确指出“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。十一届三中全会以来, 党中央把发展社会主义民主、健全社会主义法制提到前所未有的高度, 并将之作为中国共产党在新时期社会主义现代化建设的基本方针和重要目标任务。至此，新时期法制建设走上快车道。1982年制定了新宪法，制定和修改了一系列法律，涉及各个领域。这一时期法制建设的特点，是不断从改革深化和建设发展中吸取动力。党中央与时俱进，对法制建设和立法工作，不断提出新的任务和要求。1992年党的十四大根据邓小平南方谈话精神确定，我国经济体制改革目标是实现社会主义市场经济。从此，我国立法工作进入了一个新的阶段。十四届三中全会通过的“关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定”指出，要“遵循宪法规定的原则，加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律，在本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”，立法的重点是“要抓紧制定关于规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律。同时，还要适时修改和废止与建立社会主义市场经济体制不相适应的法律和法规”。1997年党的十五大提出要“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”，把依法治国做为党领导人民治理国家的基本方略。1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，使之上升为一项宪法原则。标志着党在治国理政方式上实现了由过去主要依靠政策、依靠行政手段，转向主要依靠法律手段的根本转变;标志着我国正式走上了依法治国的道路。十六届四中全会根据十六大让“依法治国基本方略得到全面贯彻”的要求，提出党要实行“科学执政、民主执政、依法执政”，以改进执政方式来促进依法治国。到2010年底，中国已制定现行有效法律236件、行政法规690件、地方性法规8600多件。十七大在此基础上又强调 “全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。依法治国是社会主义民主政治的基本要求。要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”正如十八届四中全会所总结的：经过十一届三中全会以来30多年的努力，“中国特色社会主义法律体系已经形成，法治政府建设稳步推进，司法体制不断完善，全社会法治观念明显增强”。

第四个时期是以十八届四中全会为标志，进入全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系的新阶段。

十八届四中全会是新中国成立以来党第一次专门召开的研究法治工作的会议。在十八大做出全面推进依法治国部署，十八届三中全会做出全面深化改革决定之后，十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,决定在肯定改革开放以来法治建设取得的成就后指出，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题，违背社会主义法治原则，损害人民群众利益，妨碍党和国家事业发展，必须下大气力加以解决。据此，决定提出了全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。“很明显，这里提出的法治体系不同于法律体系，它包括法律的规范、实施、监督、保障和党内法规五大体系；法治国家也不同于一般的法制建设，它包括法治国家、政府、社会的三位一体的建设和立法、执法、司法、守法各个环节。十八届四中全会在依法治国总目标下，决定确立了若干原则和任务，制定了建设法治中国的完整施工图，标志着中国进入了建设社会主义法治体系的新阶段。